我国主要农产品供求形势已经由上世纪90年代的总量平衡、丰年有余，转变为目前的基本平衡、结构性短缺、长期偏紧。在耕地等自然资源有限的前提下，如何协调农产品生产以确保粮食安全和重要农产品的有效供给，如何协调国内国外两个市场，弥补部分农产品的供需缺口，事关农业调控的大局。

我国主要农产品结构现状

（一）粮食由供求基本平衡转为供求趋紧，国际市场日益成为不可或缺的重要补充

2000年以来我国逐渐由以前的粮食净出口国转变为粮食净进口国，三大主粮（大米、小麦、玉米）全部转为净进口，且净进口量逐年攀升。未来十年我国主要谷物产量增长速度小于消费量的增长速度，自给率水平将呈现不断下降的趋势，但整体仍能保持在95%以上。我国主要谷物进口量将整体呈现上升趋势，到2021年小麦、粗粮、大米三个粮食品种的进口总量将突破1700万吨。

（二）油料自给率较低且生产难以大幅增加，依赖国际市场的格局难以逆转

由于比较效益低下、播种面积萎缩，近些年来，我国油料产量增长缓慢。2000~2011年间，油料总产量从4496万吨增长到4657万吨，年均增长0.3%。其中大豆产量和播种面积降幅最大，均为12%左右。但随着人口规模的增长和居民收入水平的提高，我国食用植物油消费总量稳步增长。2011年达到最高值2595万吨，比2000年增长了44.3%，年均增长3.4%。由此导致我国油料自给率相对较低，对外依存度逐年提高。目前我国油料和食用植物油的自给率仅为45%和30%，进口量增长迅速。未来我国主要油料及食用植物油的供求格局仍将偏紧，部分品种进口将有进一步扩大的趋势。

（三）“大进大出”格局或将维持，棉花对外依存度进一步上升

新世纪以来我国棉花生产呈现波动上升态势，产区逐渐向西北转移。棉花产量由2000年的442万吨增至2011年的659万吨，增幅为49.2%。同期由于我国纺织工业的发展潜力得到迅速释放，棉花消费量迅速增长，由2000年的495万吨增至2011年的849万吨，增幅达71.5%，增速超过产量。目前我国棉花“大进大出”格局基本形成，对外依存度达25%。为弥补供需缺口，近年来我国的棉花年均进口量在250万吨左右，约占世界贸易量的1/3。但同时，我国也是世界纺织品服装出口第一大国，常年出口额占世界纺织品服装出口总额的30%左右。未来我国棉花将继续维持“两头在外、大进大出”的格局，进口将成为一种常态。

保证未来我国主要农产品结构平衡的建议

（一）主要谷物必须坚持基本自给，国际市场作为必要补充

我国是世界上人口最多的发展中国家，粮食安全问题始终是治国安邦的头等大事。稻谷、小麦、玉米等重要粮食品种必须坚持基本自给，对稻谷、小麦等口粮作物要争取达到100%的自给率，对玉米则要保持在95%以上，即进口量不宜超过国内消费量的5%。为实现这一目标，需要重点采取五个方面的措施：

一是加强耕地和水资源的保护和有效利用。坚决实行最严格的耕地保护和节约用地制度，确保全国耕地保有量不低于18亿亩，基本农田保有量不低于15.6亿亩。加强农田水利等基础设施建设，大力发展节水灌溉，深化基层水管体制和农业水价的改革。

二是大力提升科技进步对粮食增产的贡献率。加快优良品种繁育和推广，充分发挥新品种增产潜力。集成推广优质高产栽培及田间管理技术，建立完善农业生产关键技术推广补贴机制。加强中低产田改造技术研发。

三是不断完善粮食补贴及价格政策。不断完善现有补贴政策，把增量资金向重点农产品和新型农业经营主体倾斜，并建立健全对粮食主产县的利益补偿机制。尽快调整现行的价格政策，既要减少政策对市场的扭曲，又要防止价格的过度波动，例如合理确定最低收购价水平和国家托市收购的数量，建立健全中央及主产区、主销区的粮食价格监测和预警系统。

四是积极推进种植机械化、服务社会化和粮食生产经营主体新型化。积极推进针对重点环节的关键技术和机械设备的研发和推广，并进一步完善农机具购置补贴。加强粮食生产社会化服务体系建设。培育新型粮食生产经营主体，包括农民种粮合作社、种粮专业大户和家庭农场。

五是充分利用国际市场，发挥好进出口调控机制作用。应加强对我国粮食进出口的监测和管理，适时启动贸易救济措施，严厉打击走私，规范市场秩序，为国内相关产业发展创造有利条件。

（二）油料产业重点在于保护农民种植收益和本土油脂产业健康发展，同时合理调整国内食用植物油消费结构

一是加大对国内油料作物的财政补贴和奖励制度，调动农民和地方政府的种植积极性。加强对油料作物良种培育和使用的支持，加大对产油大县的资金奖励力度并扩大产油大县奖励范围，加快油料作物机械化发展以缓解劳动力资源约束。

二是支持国内油脂产业发展，支持本土油脂加工企业做大做强。在优势产区支持压榨企业建设储藏、运输等物流设施和加工设备的更新改造，支持压榨企业在周遍地区建设优质原料基地，鼓励企业兼并重组，扶持一批规模相对较大的地方油脂加工企业。

三是实施农业“走出去”战略，建立海外油料基地。将南美的大豆和东南亚的棕榈油作为开拓海外油料来源的重点，支持企业建立稳定可靠的进口油料保障体系，开拓与巴西、阿根廷等主要油料进口国的直接贸易渠道。

四是大力发展小品种食用植物油生产。利用我国林业资源优势，大力支持开发油茶、油橄榄、文冠果、核桃等木本食用油料。重视发展棉籽、米糠、玉米胚产业，有效利用兼用型油源生产棉籽油、玉米油和米糠油，增加食用油供应。

五是加大对新型食用植物油的宣传，引导居民科学适量消费。加强食用植物油种类与食用知识的市场宣传，提高我国居民对小品种食用植物油及油脂消费合理水平的认识，减少浪费及过度消费现象。

（三）棉花产业重点在于稳定国内生产，同时充分利用国际市场

一是加大生产扶持力度，切实稳定国内棉花生产。建议比照粮食生产，对种棉普遍实行农资综合补贴，补贴标准高于现行粮食农资综合补贴水平的50％为宜。从未来看，稳定我国棉花生产的关键在新疆棉区。建议对新疆棉花采取的膜下滴灌、机械化采摘等新型生产技术给予适当补贴，鼓励增加生产，以弥补其他棉区的减产。

二是完善国内棉花供需调控体系。建立权威的信息发布平台和棉花预警机制，继续棉花市场化改革，建立现代棉花市场体系，完善棉花主产区自然灾害和生物灾害的应急反应机制，积极探索建立农业保险的方案，并在一些灾害频繁地区进行试点。

三是充分利用国际市场调剂余缺。加强与产棉国的多双边合作，扩大我国棉花的进口来源。改进棉花进口管理政策，坚持实行滑准税，公开明确进口配额的数量和发放时间，建议每年9月至下年2月新棉上市期间不增发棉花进口配额，3月明确本年度的滑准税配额数量和发放时间。对超出配额的进口采取公开拍卖方式，拍卖规模和时间由国家发展改革委、财政部和农业部根据国内供求缺口的变化联合制定。（作者单位:农业部农村经济研究中心 曹慧）

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